Meinungsvielfalt bezeichnet einen Zustand, in dem möglichst zahlreiche im öffentlichen Diskursraum vorhandene Ansichten und Informationen verfügbar sind und jede Person chancengleich an dem dadurch begründeten Kommunikationsprozess teilhaben kann.

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Was bezeichnet der Begriff?

Meinungsvielfalt bezeichnet einen Zustand, in dem Meinungen in einem öffentlichen Diskursraum möglichst vollständig und in großer Zahl verfügbar sind, so dass jede diskursbereite Person sich frei und ungehindert äußern und informieren kann. Meinungsvielfalt gilt als eine Grundvoraussetzung für die Meinungsäußerungs- und die Informationsfreiheit. Sie ist Bedingung für eine umfassende Information der Bevölkerung und konstitutive Wirksamkeitsvoraussetzung der demokratischen Willensbildung.^[1] Die Herstellung von Meinungsvielfalt erfordert im öffentlichen Raum, anders als im privaten, häufig Vermittler, insbesondere Medienveranstalter wie Rundfunk-, Presse- oder Internetinhalteanbieter. Bisher wurde der Markt konkurrierender Meinungen vor allem durch die Anbieter von Massenkommunikationsmitteln bereitgestellt. Immer wichtiger werden heute aber Dienstleister, die fremde Inhalte abrufbar halten, anordnen und durch nutzergerechte Navigationen auffindbar gestalten (sog. Medienintermediäre). Auch die Vermittlertätigkeit von Plattformbetreibern in Kabel- und Satellitennetzen sowie vernetzten Umgebungen wie Internetdiensten hilft dabei, Äußerungen sichtbar zu machen und Informationsmöglichkeiten der daran Interessierten ausübbar zu gestalten.

Woher kommt der Begriff?

Der Begriff der Meinungsvielfalt knüpft an die von John Stuart Mill Mitte des 19. Jahrhunderts geprägte Metapher vom „Markplatz der Meinungen“ an. Ein solcher Meinungsmarkt soll zur Wahrheitsfindung betragen, seine Einschränkung oder Verbote sollen dieses Ziel gefährden.^[2] Gefahren gingen vor allem von obrigkeitlicher Zensur aus. Meinungs- und Medien(anbieter)vielfalt waren in der Zeit des Nationalsozialismus besonders bedroht, weil der nationalsozialistische Staat gezielt auf Rundfunk und Presse zugriff, beide Massenmedien zu Zwecken staatlicher Propaganda nutzte und die meinungsbildende Wirkung der Medien damit auf eine staatlich gesteuerte Meinung verkürzte, also Vielfalt beseitigte. Nach dem Zweiten Weltkrieg wurde der Betrieb einer freien Rundfunk- und Pressetätigkeit zunächst an Erlaubnisse der alliierten Besatzung geknüpft und erst schrittweise wieder in freiheitliche Betätigungen überführt. Beim Rundfunk ist die Dichte gesetzlicher Regulierung bis heute besonders hoch.

Der Begriff der Meinungsvielfalt ist gesetzlich nicht definiert, im deutschen Grundgesetz auch nicht genannt. Er wurde sukzessive durch die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts im Kontext der Auslegung der in Art. 5 Abs. 1 Grundgesetz (GG) geschützten Meinungs- und Informationsfreiheit entwickelt.^[3] Als gesetzlicher Regelungsgegenstand betrifft Meinungsvielfalt vor allem die private Rundfunktätigkeit. Gesetzlich erwähnt wurde der Begriff erstmals 1987 im Rundfunkstaatsvertrag.^[4] Heute findet er sich in § 59 des Medienstaatsvertrages als Gestaltungs- und Regelungsauftrag im Zusammenhang mit der Zulassung privater, bundesweit sendender Fernsehveranstalter. In den Landesmediengesetzen finden sich dem nachgebildete Vorschriften. Die Vielfalt von Meinungen auf dem Mediensektor ist nach Auffassung des Bundesverfassungsgerichts durch zwei zentrale Maßnahmen zu sichern: Zum einen durch die Verhinderung von Informationsmonopolen,^[5] zum anderen durch die Gewährleistung chancengleichen Zugangs zu Informationen.^[6]

Die maßgebliche Begründung dafür, dass dies ausdrücklich nur den Rundfunk, nicht aber sonstige Medienanbieter betrifft, lautet: „Die verfassungsrechtlich garantierte Rundfunkfreiheit ist auf plurale Informationsvermittlung gerichtet, weil medial vermittelte Informationen nicht lediglich Abbild der Wirklichkeit, sondern stets Ergebnis eines Auswahl-, Deutungs- und Aufbereitungsprozesses (sind), das nur durch konkurrierende Auswahl-, Deutungs- und Aufbereitungsmuster relativiert werden kann.“^[7] Entscheidende Rechtfertigung für das Vielfaltsgebot im Fernsehen ist die Annahme einer besonderen, weil auf Breitenwirkung, Aktualität und Suggestivkraft aufbauenden Meinungsbildungsmacht des Mediums.^[8] Die Mediengesetzgebung entwickelt daraus Zulassungshindernisse für private Rundfunkveranstalter in Konstellationen, in denen diese Anbieter eine vorherrschende Meinungsmacht entwickeln. Eine solche vorherrschende Meinungsmacht wird unter anderem vermutet, wenn die einem einzelnen Anbieter zurechenbaren Fernsehprogramme im Jahresdurchschnitt einen Zuschaueranteil von 30 % erreichen. Der öffentlich-rechtliche Rundfunk muss das Vielfaltsziel insofern verwirklichen, als ihm gesetzlich auferlegt ist, einen umfassenden Überblick über das internationale, europäische, nationale und regionale Geschehen in allen Lebensbereichen zu schaffen (§ 26 Medienstaatsvertrag). Meinungsvielfalt als Ziel gilt konzeptuell auch für Presse- und Inhalteangebote im Internet. Auch hier gilt ein ungleichgewichtiger Einfluss einzelner Gruppierungen oder Inhalte auf die Bildung der öffentlichen Meinung als vielfaltsverengend.^[9]

Alle diese Vorstellungen gehen auf die Ausgestaltung der Äußerungsfreiheit in Art. 5 Abs. 1 GG zurück. Auf Ebene des Rechts der Europäischen Union ist Medienvielfalt (Pluralität) ausdrücklich in Art. 11 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union genannt. Über die Europäische Union hinaus ist das Vielfaltsgebot anerkanntes Ziel im Rahmen der in Art. 10 der Europäischen Menschenrechtskonvention geschützten Äußerungsfreiheit. Unklar und umstritten ist, ob das Vielfaltsgebot auch Plattformbetreiber im Internet adressiert.

Wonach muss ich fragen?

• Welche Gefahren für die Vielfaltssicherung gibt es in Presse und Rundfunk?
• Wie wirkt sich die Digitalisierung von Inhalten und die Plattformverbreitung solcher Inhalte auf die Medien- und Meinungsvielfalt aus?
• Welchen Einfluss haben Social Bots, Algorithmen und der Einsatz maschinenlernender Inhalteproduktions- und -verbreitungssysteme auf die Meinungsvielfalt?
• Wird die Vielfalt von Meinungen auch dadurch gestärkt, dass unbegründete Verdachtsmeldungen und Falschnachrichten verbreitet werden?
• Welchen Einfluss haben Internetdienste auf die Meinungsvielfalt, wenn sie Inhalte strukturieren, auffindbar machen (Suchmaschinen) und kommerziell vermarkten (monetarisieren)?
• Wie bemerke ich, dass Inhalte nicht durch Menschen, sondern durch technische Agenten (Social Bots) oder algorithmisch zusammengefasst wurden und dadurch erst die in ihnen verbreiteten Meinungen erzeugt wurden?
• Wie ermittle ich die Person, die für eine Meinung verantwortlich ist, und die Zwecke, welche diese Person mit der Meinung verbindet?
• Welche Form von Transparenz ist bei der Verbreitung von Meinungen während eines Wahlkampfs oder sonstiger politischer Beteiligungen der Bevölkerung am Meinungsbildungsprozess (Volksabstimmungen) erforderlich oder wünschenswert?
• Sind die Gefährdungen der Meinungsvielfalt durch Rundfunkanbieter den durch Internetvermittler gesetzten Risiken gleichzustellen?

Wann ist das wichtig?

Meinungsbildung muss frei, umfassend und gut informiert stattfinden, damit Entscheidungen in einer demokratischen, d.h. durch alle Bürger_innen getragenen Gesellschaft gleichberechtigt und diskriminierungsfrei erfolgen, private Meinungsmacht begrenzt und kontrolliert bleibt, sowie staatliche Tätigkeit wirksam kontrolliert und überwacht wird. Zu wissen, wer welche Meinung zu welchen Zwecken verbreitet, ist eine Funktionsvoraussetzung für die demokratische Willensbildung, das selbstbestimmte Handeln und die Entfaltung von individuellen und kollektiven Freiheiten (z.B. im Bereich der Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit). Die Bildung von Überzeugungen erfordert daher Auswahlmöglichkeiten, die in einem Zustand von Vielfalt potentiell am ehesten erreicht werden.

Digitalisierung, Plattformisierung und Automatisierung bewirken besondere Gefahrenpotentiale,^[10] weil Aufmerksamkeit hier nach zum Teil intransparenten oder auch nicht mehr nachverfolgbaren Gesichtspunkten erzeugt und geleitet wird. Eine besondere Herausforderung stellt die Verlagerung von Information und Meinungsbildung in journalistisch ungeregelte Bereiche dar. Einerseits erhöhen diese Räume Freiheitsspielräume für die Verbreitung von Äußerungen. Machtstellungen in Form von technischen oder redaktionellen Zugangshindernissen werden abgebaut. Andererseits wirken in diesen Umgebungen häufig technisch oder kommerziell motivierte neue Zugangsschranken, die zum Teil weder kontrolliert noch geregelt sind. Die Frage, in welchem Maße Meinungsbildung durch journalistische Regeln, berufliche Standards und eine Kontrolle auf mögliche Rechtsverletzungen bereits bei der Erzeugung einer Information und Meinung bestimmt sein sollte, ist juristisch noch stark umstritten. Tendenziell werden vor allem die Betreiber von Internetdiensten als ‚Flaschenhals‘ für den Zugang und die Verbreitung von Äußerungen mit immer stärkeren Organisationspflichten überzogen.^[11] Das journalistische Risiko der Verbreitung rechtswidriger Äußerung wird dadurch von den Erzeuger_innen immer stärker auf die reinen Verbreiter von Inhalten verlagert.

Wie wird der Begriff erfasst/festgestellt?

Der Begriff der Meinungsvielfalt ist eine Zielvorgabe, kein unmittelbar subsumierbarer Rechtsbegriff. Ein solcher Rechtsbegriff wird allerdings durch die Verhinderung vorherrschender Meinungsmacht adressiert. Diese zu verhindern wird vor allem in § 60 Medienstaatsvertrag dem Zulassungsverfahren im bundesweiten Fernsehen überantwortet. Danach darf ein Unternehmen zwar grundsätzlich eine unbestimmte Anzahl von Fernsehprogrammen veranstalten, nicht aber dann, wenn es dadurch vorherrschende Meinungsmacht erlangt. Ob eine solche Meinungsstärke eines einzelnen Veranstalters vorliegt, wird anhand der durchschnittlichen jährlichen Zuschaueranteile ermittelt (§ 60 Abs. 2 Medienstaatsvertrag). Die ‚Währung‘ dafür sind die von der Gesellschaft für Konsumforschung über Testhaushalte ermittelten ‚Einschaltquoten‘ im Fernsehen (Durchschnittswert der Sehdauer innerhalb eines bestimmten Zeitintervalls).^[12] Die Ermittlung der vorherrschenden Meinungsmacht obliegt einer durch die Landesmedienanstalten getragenen Einrichtung, der Kommission zur Ermittlung der Konzentration im Medienbereich (KEK). Deren Entscheidungen sind bei Zulassungsverfahren in Bezug auf neue Veranstalter oder Programme sowie Änderungen der Beteiligungsverhältnisse an Rundfunkunternehmen beachtlich. Ihre Beschlüsse sind für die Landesmedienanstalten bindend. In die Berechnung der Meinungsmacht von Rundfunkveranstaltern gehen auch eventuelle Beteiligungen des Veranstalters an Hörfunk, Presse, Onlineangeboten oder ähnlichen medienrelevanten verwandten Märkten ein. Im Fernsehen geht es um die ‚Sehdauer‘, im Radio die ‚Hördauer‘, bei Zeitungen und Zeitschriften die verkaufte Auflage, bei Online-Angeboten die Anzahl der Seitenaufrufe. Die Bayerische Landesmedienanstalt hat einen Umrechnungsschlüssel entwickelt, der die qualitativ verschiedenen Formen der Aufmerksamkeitsmessung gewichtet, um sie auf einheitliche Prozentwerte umzurechnen. Das Instrument wird mittlerweile von den Landesmedienanstalten eingesetzt, um quantitative Meinungsstärke zu ermitteln.^[13] Kritisiert wird, dass insbesondere die Meinungsbildungsmacht von Internetdiensten unzureichend erfasst und daher nicht gehörig berücksichtigt wird.^[14] Auch innerhalb der Messung der Sehdauer von Fernsehsendungen fehlt es an einer Differenzierung danach, welches konkrete Gewicht der Sendetypus auf die demokratische Meinungsbildung hat. Nachrichten- und Unterhaltungssendungen werden gleichbehandelt, was ebenfalls Kritik provoziert.^[15]

Welche Bildungsprojekte gibt es dazu?

• Der Bayerische Rundfunk stellt auf seiner Website Unterrichtsmaterialien und Erklärvideos bereit, in denen für die Schulklassen 7-11 die Bedeutung von Meinungsvielfalt für die Demokratie erläutert wird: https://www.br.de/sogehtmedien/ard-und-zdf/meinungsvielfalt/index.html

Weiterführende Literatur

• Drexl, Josef. 2017. „Bedrohung der Meinungsvielfalt durch Algorithmen - Wie weit reichen die Mittel der Medienregulierung?“ Zeitschrift für Urheber- und Medienrecht (ZUM) 61(7): 529-543.
• Flamme, Florian. 2021. „Schutz der Meinungsvielfalt im digitalen Raum.“ Multimedia und Recht (MMR) 24(10): 770-774.
• Mafi-Gudarzi, Nima. 2022. Vielfaltssicherung in sozialen Netzwerken. Eine verfassungsrechtliche Betrachtung des Schutzes der Meinungsvielfalt und der Meinungsbildungsfreiheit. Dissertation, Köln: Universität zu Köln. Abrufbar unter: https://kups.ub.uni-koeln.de/61080/1/Vielfaltssicherung%20in%20sozialen%20Netzwerken.pdf. Zugriff am 20.02.2024.
• Paal, Boris P. 2018. Intermediäre: Regulierung und Vielfaltssicherung. Rechtsgutachten im Auftrag der Landesanstalt für Medien Nordrhein-Westfalen (LfM). Freiburg: Albert-Ludwigs-Universität Freiburg. Abrufbar unter: https://www.medienanstalt-nrw.de/fileadmin/user_upload/lfm-nrw/Foerderung/Forschung/Dateien_Forschung/Paal_Intermediaere_Regulierung-und-Vielfaltssicherung_Gutachten-2018.pdf. Zugriff am 20.02.2024.
• Peifer, Karl-Nikolaus. 2005. Vielfaltssicherung im bundesweiten Fernsehen, Voraussetzungen und Grenzen einer Prüfung der medienrelevanten Märkte, Rechtsgutachten im Auftrag der Bayerischen Landeszentrale für neue Medien (BLM-Schriftenreihe 82). München: R. Fischer.
• Pohle, Julian. 2022. Vielfaltssicherung und Regulierung von Medienintermediären. Unter Berücksichtigung der Entwicklung des Medienstaatsvertrags. Baden-Baden: Tectum.
• Reinemann, Carsten und Lisa Zieringer. 2021. Meinungsmachtkontrolle und Vielfaltsmonitoring im digitalen Zeitalter. Eine kritische Reflexion der Begriffe, Annahmen, Indikatoren und Verfahren von Medienstaatsvertrag, Konzentrationskontrolle und Medienvielfaltsmonitoring. München: Bayerisches Forschungsinstitut für Digitale Transformation (bidt). Abrufbar unter: https://www.blm.de/files/pdf2/bidt-wp-04-reflexion-meinungsmacht-v1.pdf. Zugriff am 20.02.2024.
• Stark, Birgit und Daniel Stegmann. 2021. Vielfaltssicherung im Zeitalter von Medienintermediären. Modelle zur Messung und normative Maßstäbe. München: Bayerisches Forschungsinstitut für Digitale Transformation (bidt). Abrufbar unter: https://www.blm.de/files/pdf2/bidt-wp-03-vielvaltssicherung.pdf. Zugriff am 20.02.2024.

Einzelnachweise

Die erste Version dieses Beitrags beruht auf der studentischen Arbeit von Lea Dederichs, die im SoSe 2023 im Rahmen eines Seminars am Institut für Medienrecht und Kommunikationsrecht der Universität zu Köln für das Projekt „Digitale Souveränität“ verfasst wurde.

Zitiervorschlag: Glossar Digitale Souveränität. 2024. „Meinungsvielfalt (Rechtswissenschaft).“ https://www.bigdataliteracy.net/glossar/. Zugegriffen am tt.mm.jjjj.